Resumen: El objeto de este artículo es reflexionar
sobre la noción de representación política, asumiendo
que podemos recurrir a dicho concepto para
calificar la democracia y constatando que, con
implicaciones diferenciadas, la inmensa mayoría
de los regímenes democráticos en la actualidad
entrarían en dicha categorización. El análisis
del concepto de representación política parte de
la consideración de que uno de los elementos que
lo definen es su carácter multidimensional. De
forma conjunta, se reflexiona sobre algunas de
las críticas que se han realizado a la democracia
representativa y los modelos de superación de las
que se han detectado como sus limitaciones.
Palabras clave: democracia representativa, crisis de la representación, calidad de la democracia,
deliberación, participación.
INTRODUCCIÓN
HACIA EL AÑO 2000 se establecía que el número de democracias
—en países con más de un millón de habitantes— que pervivían
en ese momento era de 69, la mayoría de las cuales —58%— había instaurado régimen democrático a partir de 1974 (Colomer, 2001:
233 y 238-241), dentro de lo que se ha dado en llamar tercera ola de
democratización. El Freedom in the World Country Ratings2 del año 2002
establecía que, sobre un total de 191, 52 países eran not free,* es decir, 27%
del conjunto de países considerados eran calificados de dicha forma. Por
el contrario, para ese mismo año, 85 países (44%), eran caracterizados
de free, quedando los restantes 28% incluidos dentro de la categoría de
partly free.
Sin entrar en consideraciones sobre las opciones de perdurabilidad,
estabilidad, inclusividad y calidad de muchos de estos nuevos regímenes,
lo cierto es que todos ellos pueden ser incluidos dentro del tipo democrático
representativo, al menos desde la perspectiva minimalista. Con
mayor insistencia como consecuencia de la caída del muro de Berlín,
la democracia se ha ido dotando de un plus de legitimidad. Ciertamente
no todos los regímenes democráticos que —como por ejemplo lo hace
el Freedom in the World Country Ratings— podemos contabilizar en la actualidad
son iguales. No lo son en sus diseños institucionales ni en el
desarrollo de los valores que los sustentan. No es de esto de lo que van
a tratar las siguientes páginas.
La democracia representativa contemporánea es resultado de la evolución
desde un modelo concebido por oposición a la democracia griega
(Manin, 1998; Sánchez y Lledó, 2002; Léfort, 1991; Rivero, 1998; García,
1998). Se ha señalado que “la historia del concepto de democracia es
curiosa; la historia de las democracias es enigmática” (Held, 1996: 15).
La democracia representativa, como construcción genérica, ha experimentado
una serie de transformaciones, resultado del devenir histórico,
que han afectado elementos fundamentales de la misma y, por tanto, la
manera en que se ha producido la representación política. En ese proceso,
sin embargo, determinadas características definitorias de la misma
se han mantenido, si bien su manifestación se ha modificado a lo largo
de las diferentes fases de tal tipo de democracia. Algunas de ellas serían
la elección de los gobernantes por los gobernados; la existencia de un
cierto margen de maniobra de los representantes en el ejercicio de su
función; la libertad de expresión y la formación de la opinión pública, y
el hecho de que las decisiones se alcancen mediante debate y deliberación
(Manin, 1998: 237-238). A estos elementos pueden añadirse otros
distintivos, tales como la existencia de una división de competencias entre
los diferentes poderes del Estado (Przeworski, 1998: 9-44).
Pero, como se ha señalado, la democracia representativa ha pasado
por diferentes momentos cualitativamente distintivos. La primera de las
fases de su desarrollo histórico es la que ha sido identificada con el auge
del parlamentarismo (Manin, 1998: 249). En ese contexto, el sufragio
era censitario y existía una serie de requisitos, más o menos restrictivos
en cada sistema político, que regulaban el acceso tanto al sufragio activo
como al pasivo. En ese marco se empiezan a articular partidos políticos
con una organización muy débil, inestables en el tiempo y que se
activaban fundamentalmente en momentos electorales (Katz y Mair, 1995:
9): los denominados partidos de cuadros o de notables. Cada diputado
actuaba en el parlamento de acuerdo con su propio criterio y el grado
de coordinación entre ellos era muy reducido. No existía disciplina de
voto, en sentido estricto, en los partidos o grupos parlamentarios, y las
divisiones y agrupamientos de parlamentarios eran volátiles e inestables
en el tiempo. La función más importante de los parlamentarios no era
la de transmitir una voluntad política formada fuera del parlamento o
poner en práctica un programa político diseñado con anterioridad. Por
tanto, la función de parlamentario no provenía de ser considerado el
portavoz de sus electores sino de ser su hombre de confianza (Manin, 1998:
249-250). Esta idea refleja muy bien los presupuestos sobre los que se
asentaba la representación política en esta fase histórica. En este contexto
se produce el triunfo del mandato representativo sobre el mandato imperativo
(Manin, 1998: 253; Torres, 1982: 7-30), al mismo tiempo que no
tiene cabida el principio de que el representado pudiese dar instrucciones
precisas al representante, o de revocarlo de su puesto.
El parlamento se situaba en el centro del sistema político. Como
los representantes no estaban comprometidos por las instrucciones
de los electores, la institución parlamentaria se convertía en un espacio
de deliberación, en un lugar donde los individuos conformaban
su voluntad mediante la discusión y el intercambio de argumentos. La
relevancia del criterio del diputado en el momento de votar incrementaba
el interés del debate parlamentario y éste adquiría, así, su verdadero sentido en la medida en que podía ser decisivo para convencer a
los diputados indecisos o para hacer cambiar de opinión a otros. Como
indica Manin, la posibilidad de que un diputado pueda cambiar de opinión
es una condición necesaria, aunque no suficiente, para que se produzcan
verdaderos debates y a su vez, en gran medida, es lo que otorga
centralidad al parlamento en el seno del sistema político (Manin, 1998:
252). La ampliación del sufragio que se produjo entre el último cuarto
del siglo XIX y el primero del XX provocó un cambio fundamental en la
naturaleza de la democracia representativa. La necesidad de movilizar
e incorporar nuevas clases sociales en el sistema político actuó como
motor del desarrollo de los partidos políticos de masas. Frente a los
partidos de cuadros o de notables característicos de la época anterior,
los partidos de masas se dotaron de una estructura organizativa sólida y
estable. Su presencia en los lugares de trabajo y de residencia de la clase
obrera era fundamental para facilitar la movilización de ésta, aunque
posteriormente no sólo fueron los partidos obreros los que adoptaron
este tipo de organización, sino también algunos partidos confesionales.
Gradualmente los partidos políticos fueron asumiendo nuevas funciones,
tanto políticas como sociales. Con su creciente presencia en los
sistemas políticos, sobre todo a partir de
se modificaron las características de la representación política. La competición
electoral se articulaba en torno a los programas de los partidos
políticos y el comportamiento de los electores se entendía como la
expresión de una identidad de grupo o de clase, forjada en parte por las
actividades y el discurso de los propios partidos. Se fue desarrollando el
denominado “gobierno de partidos” o “democracia de partidos”, basado
en la existencia de partidos, organizativamente fuertes y cohesionados,
que competían en elecciones libres presentando programas de gobierno
que sometían al juicio del electorado (Thomassen, 1994: 252).
Estas transformaciones afectaron la forma en que los parlamentarios
desarrollaban su trabajo. Los diputados individuales vieron modificadas
sus capacidades con respecto a la fase anterior. Con el incremento de
la fuerza de los partidos se implantó la disciplina de voto en el interior
de cada grupo parlamentario. El mandato representativo se transformó
y se desdobló en un mandato puramente representativo que liga a los
electores con un partido y una relación similar al mandato imperativo que
vincula al diputado con el partido al cual pertenece (Garrorena, 1991:
66-67; Porras, 1996: 45). En este modelo los ciudadanos controlan a los
gobernantes fundamentalmente a través de las elecciones, momento en el
cual pueden sancionarlos no reeligiendo al partido por el que se hubiese
optado en las anteriores elecciones, es decir, haciendo efectivo el principio
de la responsabilidad política. A finales de los años sesenta y principios
de los setenta se comenzó a hablar de la crisis de representación política.
Los partidos continuaron acumulando recursos, pero cada vez se distanciaban
más de los electores. La existencia de medios de comunicación
de masas que les permitía emitir mensajes directamente al electorado
y de mecanismos de financiación pública que hacían que los afiliados
fueran menos necesarios como fuente de ingresos, son algunos de los
factores que se han aducido para explicar el progresivo distanciamiento
entre electores y partidos. Los electores, por su parte, habían adquirido
niveles de educación más elevados y desarrollado nuevos intereses que
los hacían más exigentes respecto a la oferta de los partidos. Los indicadores
que se utilizan para documentar la existencia de tal crisis de la
representación son la pérdida de legitimidad de los partidos políticos,
el declive en los niveles de identificación partidista, la creciente volatilidad
electoral y la disminución en la participación política (Andeweg,
1996; Paramio, 1999). El resultado es que se pasa de una relación de
confianza entre electores y partidos políticos a un número creciente
de electores que vota de manera diferente en cada elección. Sin embargo,
al incrementarse el nivel educativo medio del electorado y perder fuerza
sus lazos “afectivos” con los partidos, el elector también gana capacidad
de control de sus representantes, sea este control retrospectivo, cuando el
voto es el resultado de una evaluación de las actuaciones pasadas de los
representantes, o prospectivo, cuando el voto es el resultado de la consideración
de promesas de actuación en el futuro.
Realizada de forma sucinta esta descripción de los cambios que se
han producido en el seno de la democracia representativa, el objeto de
las páginas que siguen es reflexionar sobre la noción de representación
política, desde la asunción de que dicho concepto es una de las palabras
a las que podemos recurrir para calificar la democracia y desde la
constatación de que, con implicaciones diferenciadas, la inmensa mayoría
de regímenes democráticos que existen en la actualidad entraría dentro
de dicha categorización. De esta forma, el gran número de democracias
se englobaría dentro de la modalidad de régimen político que se
caracteriza por la elección de representantes a intervalos regulares, la
independencia parcial de los representantes, la libertad de la opinión
pública y la toma de decisiones previa existencia de un proceso de discusión
(Manin, 1998: 237-238). Otras definiciones han insistido en que el
modelo representativo se caracteriza, en primer lugar, por la existencia
periódica de elecciones que acontecen en un escenario de libertad y cuyo
fin es la selección de un cuerpo de representantes. Junto con ello, por el
hecho de que los electos han de responder de forma responsable frente
a los representados (Sartori, 1992: 233). Todas ellas son cuestiones sobre
las que se deliberará en las siguientes páginas.
SOBRE EL CONCEPTO DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA
Uno de los elementos definitorios del concepto de representación política
es su carácter multidimensional. En su influyente libro de 1967, Hannah
Pitkin [1985] realiza un exhaustivo estudio de todas aquellas dimensiones
a través de las cuales puede entenderse el concepto de representación
política. Los análisis se han centrado, en gran medida, en las características
de los representantes y en la existencia de mecanismos eficaces de
rendición de cuentas (Sartori, 1992: 241-242). Pero éstas son, como se verá,
dos de las vertientes a través de las que puede concebirse el concepto de
representación política. Se ha señalado que la representación política es
un concepto multidimensional y cinco son las dimensiones que pueden
encontrarse en el mismo: a) la representación como autorización; b) la
representación como responsabilidad; c) la representación descriptiva;
d) la representación simbólica; y e) la representación como actuación
sustantiva (Pitkin, 1985). En el análisis de estas cinco dimensiones nos
vamos a centrar en las siguientes páginas de forma diferenciada, si bien
partiendo de la consideración de que las mismas se imbrican entre sí
y sólo a efectos analíticos es factible establecer una clara diferenciación
entre ellas. De hecho, estas dimensiones se relacionan e interconectan
entre sí de forma tal que se produce entre las mismas un refuerzo o
bien positivo o bien negativo.
1. La representación como autorización
Es ésta una conceptualización de la idea de representación que tiene su
origen en las elaboraciones de Hobbes, realizadas en el siglo XVII (Pitkin,
1985: 32). El poder del Estado y la autoridad del derecho no responden
a una elaboración racional realizada por los hombres. La aceptación de
su autoridad por parte del individuo se deberá únicamente al hecho
de que contribuyen a la seguridad de los seres humanos. La sociedad
se fundamenta, con ello, en la confianza mutua y en el cumplimiento
de los acuerdos. Esta idea de contrato —o de corporation en términos de
Hobbes— implica la existencia de un pacto entre individuos en virtud
del cual todos se someten a un soberano. Es la idea de representación
como autorización y se acompaña del principio de que si el soberano no
es capaz de mantener la seguridad de los individuos —único motivo que
justifica la sumisión de los súbditos— éstos pueden resistirse al soberano y
dar su obediencia a otro que sí asegure la protección (Sabine, 1982: 341-
349). Con el transcurso del tiempo, la representación pasará a implicar
autorización en el seno de la institución parlamentaria.
En la medida en que esta acepción de la representación implica
que se defina la misma en términos de realización de una transacción
que se lleva a cabo de forma previa a que comience realmente la representación
—y por tanto su criterio definidor se sitúa al margen de la misma
actividad de representación—, esta conceptualización se ha caracterizado
de perspectiva formalista (Pitkin, 1985: 42). Al hablar de transacción se
está señalando el proceso electoral, momento en el que se produce una
investidura de autoridad, de autorización, que va desde los votantes a
los electos (Pitkin, 1985: 45-47). Aun cuando se volverá más adelante
sobre estas cuestiones, la idea de representación en cuanto autorización
supone considerar que las elecciones constituyen el procedimiento para
dotar de autoridad, al mismo tiempo que se identifica que los electos son
libres, mientras que los electores están vinculados a las decisiones de sus
representantes. La democracia es desde esta lógica el método de elección
de los representantes, el proceso a través del cual los individuos acceden
al poder de decidir después de competir por el voto de los ciudadanos
(Schumpeter, 1984: 343). En este modelo, los electores cuentan con
los instrumentos —entendidos como preparación, tiempo, etc.— precisos
para elegir a los decisores, pero no para participar en el proceso de toma
de decisiones, de forma que en este esquema “la democracia no es el
gobierno del pueblo sino de los políticos” (Nun, 2000: 21). La autorización
puede ser, igualmente, entendida como un proceso que va más allá de la
investidura de autoridad. El otorgamiento de autoridad está destinado a
reconocer a los representantes la capacidad de gobernar, de forma que
“es precisamente porque el Parlamento se convierte en un órgano del
Estado por lo que se declara que éste representa a la nación, precisamente
porque ha de poder pasar de la parte de los ‘súbditos’ a la del ‘Estado’”
(Sartori, 1992: 230).
2. La representación como responsabilidad
Desde esta perspectiva, la representación es concebida, desde la óptica
de la rendición de cuentas, como accountability. La definición de la
representación como autorización implica considerar que las elecciones
conforman el mecanismo para dotar de autoridad, los representantes son
libres y los electores se encuentran vinculados a las decisones instrumentadas
por los elegidos. En oposición, la perspectiva de la representación
como responsabilidad concibe las elecciones como el proceso a través
del cual los electos adquieren responsabilidad y los representantes estarán
vinculados, deberán rendir cuentas de sus decisiones mediante las
elecciones. Los electores serán libres de volver a decantarse (o no) por
los mismos representantes.
A pesar de sus diferencias al establecer el elemento central sobre el que
pivotar la definición del concepto de representación, ambas perspectivas
han sido calificadas de formalistas. La definición de representación como
responsabilidad ha sido caracterizada de tal forma debido a que se considera
que también se sitúa al margen del proceso representativo. Y ello
en la medida en que se fundamenta en cómo termina la representación,
pero no considera cómo debe actuar el representante. De su conceptualización
no se desprende necesariamente que el representante actúe de
forma responsable y de acuerdo con los deseos de los electores, al menos
no de forma necesaria. Lo hará si desea conseguir la reelección, si bien
un comportamiento irresponsable no podrá ser cuestionado siempre
y cuando esté asegurado que tal representante podrá no ser reelecto
(Pitkin, 1985: 60-63). En cualquier caso, conceptualizar la representación
como responsabilidad implica hacer pivotar también la idea de la
representación sobre las elecciones. Los procesos electorales equivalen
a una tenencia de responsabilidad y la rendición de cuentas se remite a
otro momento —electoral— temporal posterior que servirá para que el
cuerpo electoral reelija (o no) al representante. Las elecciones, lo que
implican de rendición de cuentas y, por tanto, de volver a elegir (o no)
a un mismo candidato son identificadas, desde esta perspectiva, como
un mecanismo que actuará como condicionante de las actuaciones de
los representantes. Éstos, se considera, serán sensibles a las necesidades
y demandas de los electores y se guiarán por las mismas en sus acciones
(o no acciones) (von Beyme, 1986: 134).
Se ha referido que es posible que exista representación sin elecciones,
pero que no es factible concebir un modelo representantivo que no cuente
con comicios periódicos mediante los cuales los electores puedan exigir
responsabilidad a los electos (Sartori, 1992: 237). Sería una conceptualización
de la idea de responsabilidad concebida en una doble vertiente.
Por un lado, una obligación personal del representante en sentido estricto.
Por otro, una responsabilidad funcional, con la que se vincula(n)
la(s) actuación(es) del representante(s). En este sentido se señala que los
electos deben ser receptivos y responder por sus decisiones. Al mismo tiempo
se precisa que para poder ser responsable se debe ser también eficiente;
se distingue, así, entre gobierno receptivo y gobierno eficiente (Sartori, 1992:
234-235). Las actuaciones responsables de los representantes estarán, en
parte, potenciadas por el hecho de que los mismos llevarán a cabo, de
forma previa a que lo realicen los electores, un proceso de enjuiciamiento
de sus acciones (Manin, Przeworski y Stokes, 1999: 30-32). Si bien en sus
planteamientos son todas cuestiones que no se han de circunscribir al
momento electoral, lo cierto es que el desarrollo de la democracia representativa
ha situado las elecciones como el proceso nodal de la rendición
de cuentas. Sobre esta temática se volverá más adelante.
3. La representación como descripción
Desde esta perspectiva, el énfasis se establece sobre el nivel de equivalencia
entre las ideas, valores e intereses de los representantes y de la población.
La representación no se vincula a la asunción de autoridad ni tampoco a
la rendición de cuentas. La representación “depende de las características
del representante, de lo que es y de lo que parece ser, en el ser algo antes
que el hacer algo. El representante no actúa por otros; los ‘sustituye’ en
virtud de una correspondencia o conexión entre ellos, de una semejanza
o reflejo” (Pitkin, 1985: 67). Este planteamiento implica considerar tanto
el procedimiento a través del cual se selecciona a los representantes como
las características que éstos han de poseer. Se trata de seleccionar a una
persona que “nos sustituya personificándonos […]. Los miembros de las
corporaciones medievales se sentían representados no porque eligiesen
a sus mandatarios, sino porque mandatarios y mandados se pertenecían”
(Sartori, 1992: 234). Con la instauración de los primeros gobiernos representativos
se optó por el sistema de seleccionar a los representantes a
través del acto electoral con objeto de, primero, dotar de legitimidad al
gobierno a través del consentimiento expreso que implica una elección
y, segundo, lograr que los representantes fuesen socialmente superiores
a los electores (Manin, 1998: 109-120). Plantear la representación en
términos de representatividad provoca que la discusión también se vincule
con las relativas a los sistemas electorales y sobre las características
de los representantes —no sólo en términos ideológicos—, si bien se ha
referido que la representatividad no asegura la responsabilidad y que
ésta es prioritaria en el modelo representativo (Sartori, 1992: 234-235);
cuestiones sobre las que se incidirá más adelante.
4. La representación simbólica
Esta forma de acercarse a la idea de representación implica la asunción
de que una cosa puede ser sustituida por otra de acuerdo con la premisa
de que “los símbolos representan alguna cosa, que la hacen presente
mediante su misma presencia, aunque de hecho esa cosa no esté presente
de un modo fáctico” (Pitkin, 1985: 101). Para todos los efectos,
el representante simbolizará al pueblo, a la nación. Y la cuestión clave,
por tanto, será el proceso a través del cual se construya y se mantenga
la creencia entre la ciudadanía de que el representante lo simboliza. Lo
que dota de sentido a la representación, desde esta perspectiva, no es,
como hemos visto previamente, la actuación en nombre de otros, ni la
semejanza. La representación se construye, y mantiene, sobre la ficción
de que el representante es el símbolo del pueblo. Lo relevante es el proceso
mediante el cuál la población crea, acepte, se socialice y desarrolle
determinado tipo de actitudes que implican su aceptación de ese símbolo
no convencional (Pitkin, 1985: 111-112). Esta idea de representación
remite en consecuencia al principio de la legitimidad.
Ha sido la discusión sobre la legitimidad una de las cuestiones que,
desde diferentes perspectivas, ha atravesado la ciencia política y ha dado
origen a una ingente bibliografía. La viabilidad de un sistema político se
ha hecho depender del apoyo de los ciudadanos hacia las autoridades, el
régimen político y a comunidad política (Easton, 1965: 267-277). Easton
desarrolló en 1965 —reformulada en 1975— una clásica distinción entre
apoyo difuso y apoyo específico. El apoyo difuso atendería las evaluaciones
acerca de lo que un objeto político es o representa al margen, en principio,
de lo que hace, es decir, de cómo realiza sus actividades y tareas. Se
trataría de “una reserva de actitudes favorables o de buenos deseos que
ayuda a los miembros a aceptar o tolerar los outputs a los que en principio
se opondría o las consecuencias derivadas de esos resultados que
saben les serán perjudiciales” (Easton, 1965: 273). Este tipo de apoyo se
manifestará en la confianza que el ciudadano tiene en que el régimen
—o la institución en concreto— producirá los resultados esperados o
deseados sin necesidad de presionar o vigilar para que lo haga (Easton,
1975: 447). También se medirá en la legitimidad conferida al régimen
—a la institución también en concreto—, es decir, la convicción de que
es correcto y adecuado aceptar y obedecer a las autoridades y tolerar las
consecuencias del régimen, dado que éste se ajusta a los principios morales
del ciudadano, a su propio sentido de lo que está bien y es adecuado en
la esfera política (Easton, 1965: 278; 1975: 451). Por su parte, el apoyo
específico estará referido al conjunto de actitudes positivas que los ciudadanos
manifiestan tener y que son resultado de las percepciones acerca
de la eficacia con las que el régimen en general realiza sus funciones y
satisface las demandas —más o menos articuladas— de la ciudadanía. Este
tipo de apoyo surge de la actividad concreta —resultados o outputs— o
general —gestión o performance (Easton, 1965: 268; 1975: 437).
Uno de los esquemas propuestos para debatir la democracia y las consiguientes
instituciones representativas como posibilidad, se articuló sobre
la relevancia que tenían los factores culturales. Al analizar qué factores
estaban relacionados con el surgimiento y estabilidad de las democracias
—pero intentando superar el planteamiento que implicaba focalizar
los estudios en las condiciones económicas y sociales asociadas a tal
tipo de régimen político—, el énfasis se estableció sobre el conjunto de
valores y actitudes políticas que son compartidos y que conforman el
fundamento de la estabilidad democrática (Almond y Verba, 1963). Estudios
posteriores sobre los factores que incidían en la quiebra democrática
se articularon sobre la premisa de la relevancia de la lealtad de las elites
hacia los mecanismos e instituciones democráticas (Linz, 1987). Los estudios
sobre los procesos de transición política basados en las estrategias
de los actores plantearon como variable implícita la cultura política de
las elites (Diamond, 1993: 4). Estos trabajos no entraban en la discusión
de si una cultura política deficiente era la variable que explicaba
el mal funcionamiento y el derrumbe de los regímenes democráticos o
si el esquema resolutivo era el inverso. Señalaban, únicamente, que la
presencia de determinados factores en las conductas de las elites podían
ayudar a que las democracias no desaparezcan. En esta línea de análisis,
un aspecto relevante deriva de que las nuevas reglas, mecanismos y
procedimientos democráticos precisan, para su realización efectiva, de
un complejo proceso de institucionalización (Valenzuela, 1990). El principal
componente de este proceso es el aprendizaje político que se desarrolla
durante la transición y que debe constituirse en el núcleo central
del nuevo experimento político en la medida en que se configura en la
forma genérica para lograr el surgimiento de las identidades, rutinas y
criterios compartidos para la resolución de los conflictos en cualquier
sociedad (Lechner, 1986: 154-179). La construcción de un marco de referencia
mediante el aprendizaje político favorece el establecimiento de
regímenes democráticos caracterizados por su funcionamiento regular.
Así se ha argumentado que la persistencia de un régimen político está
relacionada con el apoyo que éste sea capaz de generar, ya esté definida
la legitimidad en términos de creencias y apoyos o en relación con la
presencia o ausencia de opciones preferibles (Linz, 1987; Morlino, 1985;
Przeworski, 1988; Offe, 2001).
5. La representación como actuación sustantiva
Es ésta la dimensión de qué debe entenderse por representación por la
que opta Pitkin, para quien
representación significa aquí actuar en interés de los representados, de una
manera sensible ante ellos. El representante debe actuar independientemente;
su acción debe implicar discreción y discernimiento; debe ser él
quien actúe. El representado debe ser también (se le concibe como) capaz
de acción y de juicio independientes, y no comportarse meramente como
necesitado de cuidado (Pitkin, 1985: 233).
Esta definición de representación agrupa y complementa, desde nuestra
perspectiva, algunas dimensiones que hemos analizando con anterioridad,
y sobre las que haremos ahora otras matizaciones. No se realizará una
consideración diferenciada de la representación en cuanto legitimidad
en la medida en que optamos por considerar a ésta como una variable
dependiente del funcionamiento de la dimensión de la representatividad,
de la receptividad y de la accountability.
Ciertamente para que esta idea de representación política utilizada
pueda construirse, la primera condición que debe satisfacerse es que
se esté en un régimen democrático, definido éste en términos procedimentales.
Sólo cuando se asegura el principio de la inclusión —todos los
ciudadanos mayores de edad pueden participar en política— y el de la
contestación —la competición política permite la alternativa en las instituciones—
(Máiz, 2001: 184) es posible encontrarnos en un escenario
donde pueda ser efectivo el concepto de representación política como
ha sido definido (Pitkin, 1985: 255-262).
Desde la perspectiva de la dimensión sustantiva, la representación
se construye a partir de la relación que se entabla entre ciudadanos y
políticos, los dos actores claves del proceso. La correspondencia entre
estos dos actores fundamentales se establece mediante tres escenarios de
relación (Manin, Przeworski y Stokes, 1999: 7-12). El primero de ellos
se articula sobre las señales emitidas por los ciudadanos y las políticas
instrumentadas. Esta relación ha sido denominada receptividad o
—usando la terminología utilizada por Pitkin— implicaría que las políticas
de los representantes serían sensibles a las opiniones y deseos de
los ciudadanos. Algunos autores han establecido que uno de los elementos
básicos de un sistema representativo se fundamenta en la respuesta
de los representantes ante los representados (Sartori, 1992: 238). También
Dahl ha insistido en la idea de que una de las características de la
democracia es la permanente receptividad del gobierno a las preferencias
de los ciudadanos (Dahl, 1989: 13). Un gobierno demostrará su receptividad
si pone en marcha las medidas consideradas como óptimas por
los ciudadanos. Será a través del apoyo del electorado a una determinada
opción política y al programa electoral defendido por ésta —o expresado
por la población a través de manifestaciones, firma de peticiones,
etc.— como la ciudadanía hará llegar a los políticos y representantes
sus propias opciones. En este esquema de comunicación es preciso
considerar también las influencias que se orientan desde los políticos a
los electores, así como los influjos mutuos, que se producen para aquellos
issues que permanecen largo tiempo en la agenda. Es ésta una cuestión
especialmente relevante en la medida en que diferentes investigaciones
—englobadas algunas de ellas dentro de lo que se ha denominado como
agenda-setting— han puesto de manifiesto la influencia de los medios de
comunicación en el establecimiento de la agenda pública de issues (Canel,
1999: 188-203), temática a la que se volverá más adelante.
El segundo escenario que vincula a ciudadanos y políticos, y a través
del cual se construye la representación, pone en relación los mandatos con
las políticas. Desde esta perspectiva, los políticos proponen una serie de
opciones a los ciudadanos —contenidas en los programas electorales— que
son elegidas (o no) por los electores. En la medida en que los representantes
se guíen por la consecución de los contenidos programáticos votados
por los ciudadanos, estarán teniendo una actitud de receptividad ante
los electores. La idea del programa electoral como contrato condicionaría
la actuación de los representantes y los obligaría ante los ciudadanos.
De esta forma se ha señalado que los programas electorales predicen las
políticas futuras y que, por tanto, sí existe tal receptividad (Norris, 2001). El
tercer escenario que relaciona a representantes y representados es el que
se establece entre resultados y sanciones, denominado como accountability.
Es éste el mecanismo que crea los procedimientos y las condiciones a
través de los cuales los representados premian o castigan a los representantes.
Cuando las actuaciones de los partidos —o de los políticos
considerados individualmente— son evaluadas de forma positiva por los
electores, éstos volverán a decantarse por la misma opción política. Si la
valoración, por el contrario, es negativa, el votante no dará su apoyo a
dicha formación. Es ésta una cuestión capital de todo el proceso representativo
que ha centrado los análisis de gran número de teóricos y en
especial de algunas obras de Dahl (Máiz, 2001: 184).
Esta idea de representación pone el énfasis en tres cuestiones capitales:
el representante actúa en nombre del representado; en su actuación
el representante debe ser sensible ante las opciones de los ciudadanos; los
representados deben comportarse de forma activa e independiente. Ello
implica responder, entre otras, a preguntas tales como: ¿quién establece
en cada momento cuál es el interés general?, ¿qué ha de prevalecer: el
interés general o el interés particular?, ¿cuáles son los límites para que
el representante actúe en nombre del representado?, ¿cuáles son los mecanismos
para que la comunicación se establezca entre el representante
y el representado?, ¿cuáles son los instrumentos establecidos para que
el representado pueda actuar de forma activa?
5.1. Los representados deben comportarse de forma activa e
independiente
Los comicios electorales son concebidos como procesos en los que se
produce tanto la selección de los representantes y de las opciones que
representan como la rendición de cuentas de los mismos. En este apartado
nos centraremos en la primera de las vertientes. A través de las elecciones,
los representados seleccionan a sus representantes y las políticas que
han de echar a andar si resultan electos. Acontece en este proceso un
análisis prospectivo por parte de los electores sobre las actuaciones que los
representantes tendrán (o deberán realizar) en el supuesto de que sean
electos (Fearon, 1999: 58-59). Pero, igualmente, los votantes llevarán a
cabo un juicio retrospectivo sobre lo que los representantes han realizado
(o deberían haber llevado a cabo). Desde esta última perspectiva, las
elecciones son concebidas como el momento de la rendición de cuentas
(Manin, Przeworski y Stokes, 1999: 30; Sartori, 1992: 235; Cheibub
y Przeworski, 1999: 231-232).
Si nos centramos en la primera de las vertientes consideradas sobre
las elecciones —selección de los representantes— nos encontramos en
un contexto casi totalmente dominado en la actualidad por los partidos
políticos (Sartori, 1992: 240). Sin embargo, los partidos se han ido situando
en escenarios donde cada vez les es más difícil lograr el apoyo
de los electores. La razón que se argumenta para explicar tal situación
es el debilitamiento de los lazos tradicionales y de las lealtades entre
los partidos y la población. También han disminuido su eficacia los
mecanismos tradicionales de solidaridad y los incentivos materiales que
los partidos podían ofrecer —esto es, se ha pasado de los fuertes partidos
de masas a los partidos catch all o a los cartel parties (Katz y Mair, 1995).
Todo ello ha afectado negativamente a los partidos en su relación con la
ciudadanía. Las formaciones políticas se han visto obligadas a analizar de
forma permanente las preferencias de los electores y, sobre todo, a hacer
depender el apoyo de los votantes de su propia capacidad de receptividad
(von Beyme, 1986: 132-133). Si ésta es una cuestión especialmente delicada
para los partidos que se encuentran en una posición de incumbent, lo es
más para los partidos de oposición. Y ello debido a que éstos van a ser
valorados en función de sus propuestas y no tanto de su capacidad de dar
respuesta concreta y resolutiva a las demandas de la población (Fearon,
1999: 58-60). Se destaca que los representantes —los partidos— tienden,
en los nuevos contextos de competencia, a realizar un análisis racional
de las implicaciones futuras de sus propuestas y, sobre todo, a estar más
interesados que en el pasado en conocer las fluctuaciones y cambios en
las demandas de la población (Fearon, 1999: 64-66). Se ha señalado,
pese a ello, que los representantes no han sido muy eficaces en la incorporación
de las nuevas demandas sociales debido, en gran medida y de
acuerdo con el modelo de cartel party, a que los partidos tienen pocos
incentivos para ser receptivos, ya que tienen asegurada la financiación y
su pertenencia al sistema (Katz y Mair, 1995: 20-23).
Además de lo precisado, hay otra variable que influye en gran medida
en la capacidad de los representados de actuar de forma activa e independiente,
tal como es el sistema electoral. Se ha referido habitualmente
que los sistemas electorales proporcionales potencian una mayor representatividad,
pero una menor gobernabilidad, mientras que los sistemas
mayoritarios establecerían una relación opuesta entre ambos puntos
(Lijphart, 2000: 141-164; Sartori, 1992: 235-236; Penadés, 2000: 47-48).
También se ha señalado que ambas modalidades de sistema electoral
se desarrollan a partir de dos visiones diferenciadas de las elecciones
en cuanto mecanismos democráticos y de dos imágenes distintas de la
influencia de los electores a través del sistema electoral. De acuerdo con
este planteamiento, las elecciones son un procedimiento para que los
ciudadanos puedan exigir responsabilidades por sus políticas a los representantes
y el mecanismo a través del cual se identifican las preferencias
y orientaciones de los electores (Cheibub y Przeworski, 1999: 224-226).
Desde esta perspectiva, el sistema mayoritario asegura ambos términos
de la ecuación, al mismo tiempo que favorece la conformación de mayorías
que aseguren una mayor eficacia en la gobernabilidad del sistema
y en la efectividad del proceso de toma de decisiones e implantación
de las mismas. Sin embargo, el modelo mayoritario genera importantes
desigualdades en lo que se refiere a la representación de los diferentes
segmentos o individuos (Dahl, 1973: 19).
Con el modelo proporcional se parte de la asunción de que los ciudadanos
no constituyen un grupo homogéneo en relación a creencias,
valores e intereses, y se asume que es preciso tener en cuenta —en la
mayor medida posible— esa diferenciación. Si bien es cierto que los modelos
proporcionales pueden dificultar la gobernabilidad —y potenciar el
pacto y las coaliciones—, este diseño permitirá que estén representados
un mayor número de intereses diferenciados, de forma que los órganos
representativos tendrán un mayor nivel de representatividad. Ya que las
elecciones también sirven para que los ciudadanos puedan exigir responsabilidades
a los representantes, los modelos proporcionales permitirán que
un superior número de grupos diferenciados cuenten con los mecanismos
para exigir una mayor receptividad (Powell, 2000: 6-9). Finalmente, los
sistemas mayoritarios contribuyen a debilitar la representación política
tanto en su dimensión simbólica como en la de la representatividad. En
la medida en que el modelo mayoritario posibilita que más ciudadanos
puedan percibir que los procedimientos electorales no permiten que su(s)
opción(es) preferida(s) obtenga(n) un mayor rendimiento en puestos de
representación, estos grupos pueden sentirse excluidos, inmersos en un
sistema institucional que no es sensible a sus propias demandas, y que no
es, tampoco, eficaz en la resolución de las mismas; y pueden desarrollar,
por tanto, comportamientos antisistema o valoraciones deslegitimadoras
(Norris, 1999: 215).
Hay una segunda dimensión del diseño de un sistema electoral que
influye igualmente en lo que hemos denominado capacidad de los representados
de comportarse de forma activa, si bien también interviene en
la rendición de cuentas. Nos referimos a la modalidad de lista electoral
y al tipo de voto. Cuando nos encontramos un sistema de lista cerrada y
bloqueada, la capacidad del votante para seleccionar al candidato —individual—
es limitada. El lugar que el representante ocupe en la lista
va a depender no tanto de su calificación por la ciudadanía como de su
posición en el interior de la formación partidaria. Son los partidos los
que se fortalecen en el proceso de elaboración de listas de candidatos que
han de competir en los comicios electorales, de forma que el proceso de
reclutamiento y de selección de elites dependerá de ellos. Ciertamente
ello también influye en el proceso de rendición de cuentas del representante
ante la población, si bien en este supuesto se entiende que el que
se somete a dicha rendición no es tanto el candidato individual como
el partido en su conjunto. En oposición, los modelos de listas abiertas
y el tipo de voto preferencial favorece la influencia del electorado en la
decisión de quiénes han de ser los representantes, considerados éstos
en términos individuales, y facilita la exigencia de responsabilidad por
parte de la ciudadanía. De esta forma, diferentes planteamientos abogan
por la introducción de modelos de listas, así como la adopción de tipos
de votos preferenciales, con el objeto de mejorar la participación de
los electores en la selección de candidatos, disminuir el poder de los
partidos políticos en el reclutamiento de la elite política y mejorar la
rendición de cuentas (Mitchell, 2000: 341-350; Baras y Botella, 1996:
176; Montero, 1998: 51-53).
5.2. El representante actúa en nombre del representado y debe ser
sensible ante las opciones de los ciudadanos
Si consideramos la segunda vertiente de las elecciones —en cuanto a
rendición de cuentas de forma vertical— son varias las cuestiones que
se plantean. A través de las elecciones se seleccionan representantes,
pero también los electores se decantan por programas (Cotarelo, 1985:
109). Una de las transformaciones que implicó el desarrollo de la teoría
moderna de la representación fue la adopción del principio de la primacía
del mandato representativo en una doble vertiente. Por un lado,
la vigencia de la idea de que el representante es independiente respecto
de sus electores y, en consecuencia, puede actuar en función del dictado
de su conciencia. Por otro, la virtualidad del principio de que el representante
lo es de todos los electores, de toda la nación, y no únicamente
de aquellos que lo han elegido o de los electores de su circunscripción.
La esencia de esta concepción sería que, al representar a todos los ciudadanos,
el representante no se encuentra vinculado por las opiniones
de ninguno de ellos (Rodríguez, 1987: 137-190). Algunos autores han
propuesto realizar, desde esta perspectiva, una diferenciación entre lo
que denominan el focus y el estilo de la representación. Al hablar de focus
se refieren el tipo de interés que defiende el representante y que puede
ser el de toda la nación o el de los electores de su circunscripción.
El estilo de la representación remitiría al tipo de relación que ligaría
al representante y al representado, de forma que se estaría hablando
del margen de independencia de los representantes en relación a sus
representados (Thomassen, 1994: 235-238). En correspondencia con
esta cuestión, una primera idea que puede reseñarse es que mediante
el acto electoral los representados se decantan entre varias ofertas programáticas
(Stimson, 1999: 197-198) y se establece un contrato entre los
electores y los representantes que se fundamenta sobre el cumplimento
del programa electoral. Es evidente que esta temática remite, entre otras
cuestiones, al debate sobre el mandato imperativo y el sometimiento de
los representantes a la disciplina del partido.
Este planteamiento nos introduce en una segunda línea de análisis
sobre esta cuestión y que se plantea sobre el nivel de adecuación que debe
existir entre las acciones-decisiones de los representantes y las promesas
electorales. Si el programa electoral es percibido como un contrato entre
representantes y representados, aquéllos deben sujetarse al mismo en su
actuación política. En numerosas ocasiones este hecho no acontece, de
modo que las políticas que se ponen en marcha no tienen correspondencia
con lo que se defendió durante el periodo preelectoral. La información
deficiente a la población durante la campaña puede conjugarse con una
tendencia a la retórica de la elite política, a lo que puede contribuir la
cultura política imperante en el contexto de que se trate (Stokes, 1999:
98-103). Sin embargo, se ha planteado que los representantes no tienen
que, necesariamente, sujetarse al mandato que implica el programa
electoral cuando, en primer lugar, la mayor información a la que se
accede después de ser elegido desaconseja la puesta en práctica de alguna(
s) de la promesas enunciadas. En segundo término, cuando se haya
producido una modificación sustancial del contexto que, igualmente,
desaconseje la implantación de alguna(s) propuesta(s) realizada(s) en el
periodo pre-electoral (Manin, Przeworski y Stokes 1999: 38-42).
Como se observa, ello introduce la idea de la discrecionalidad provocada
por el hecho de que la búsqueda del interés general puede originar
decisiones opuestas a o contradictorias con lo que se prometió. El
ejercicio del poder de forma responsable puede llevar a la instrumentación
de medidas que incumplan lo que se ha prometido. Estaríamos ante escenarios
en los que no habría ningún mecanismo institucional para asegurar
que la decisión del elector sea respetada, excepto si consideramos como
tal la siguiente contienda electoral y que, incluso si estamos de acuerdo
con esta idea, se problematiza en exceso si no se está en un contexto de
reelección de los representantes (Stokes, 1999: 126-127). De esta forma se
ha señalado que existe un equilibrio delicado entre receptividad y responsabilidad.
En la medida en que unos representantes puedan dejarse guiar
sólo por la búsqueda de medidas populares, de la satisfacción de intereses
que pueden ser incluso parciales y contradictorios, no realicen un análisis
de las implicaciones futuras de las decisiones (o no decisiones) y dejen
de buscar el interés general se podrá estar ante unos representantes que
son receptivos pero no (o escasamente) responsables (Sartori, 1992: 230-236).
Sobre esta cuestión esencial se volverá más adelante.
CRISIS DE
La cuestión de cómo avanzar en el logro de una democracia de mayor
calidad está presente en los objetivos de los investigadores desde diferentes
perspectivas. La política deliberativa implicaría un mayor énfasis en los
procesos de discusión y de toma de decisiones que debería estar presente,
entre otros ámbitos, en el conjunto de las instituciones. La legitimidad,
se argumenta, no puede seguir fundamentándose en la existencia de
procedimientos democráticos, sino que precisa para su afianzamiento
de prácticas deliberativas. Las instituciones de la democracia deben ser
escenarios transparentes y abiertos al debate público si se desea que sigan
siendo legítimas (Habermas, 1998b: 381-392). Cuando se piensa en la
calidad de la democracia, las instituciones conforman una de las variables
sobre las que es preciso incidir para mejorar los productos democráticos.
Igualmente, cuando se reflexiona sobre el binomio democracia-globalización
y se aboga por la autonomía democrática o la construcción de
una democracia en términos cosmopolitas (Held, 1997: 115; Giddens y
Hutton, 2001: 311-313; Held y McGrew, 2000: 31-38), las instituciones
y su adaptabilidad constituyen uno de los temas básicos de discusión. Se
arguye, desde otra lógica analítica, que se está produciendo una extensión
de la democracia dialogante en el ámbito mundial, de las relaciones
personales, de los movimientos sociales y en los niveles organizativos. Ello
está teniendo implicaciones en la esfera política formal y terminará por
provocar, en un proceso que se presupone imparable, la democratización
de la democracia (Giddens, 1996: 122-138). Con otra perspectiva, pero
incidiendo igualmente en factores sustantivos, Dahl señala que uno de los
objetivos de la democracia es el logro de la igualdad política. Las instituciones
de las democracias más antiguas han evidenciado limitaciones en
la consecución de dicho requisito. De ello se deduce que hay que buscar
nuevas instituciones o reformar las preexistentes (Dahl, 1999: 73-93) o
en otros términos, “el desafío para los ciudadanos de las democracias
más antiguas reside en descubrir cómo pueden llegar a conseguir un
nivel de democratización más allá de la democracia poliárquica” (Dahl,
1999: 115).
Durante las últimas dos décadas se ha debatido profusamente acerca
de las transformaciones de la democracia representativa. Son mayoría
los autores que han realizado un diagnóstico de crisis o, al menos, de
replanteamiento de los principios en los que se asienta. Los partidos
continuaron acumulando recursos, pero se distanciaron cada vez más de
los electores. La existencia de medios de comunicación de masas, que les
permitía emitir mensajes directamente al electorado, y de mecanismos de
financiación pública, que hacía que los afiliados fueran menos necesarios
como fuente de ingresos, son algunos de los factores que se han aducido
para explicar el progresivo distanciamiento entre electores y partidos.
Los electores, por su parte, habían adquirido niveles de educación más
elevados y desarrollado nuevos intereses que los hacían más exigentes
respecto a la oferta de los partidos. Los indicadores que, entre otros, se
utilizan para documentar la existencia de tal crisis de representación son
la pérdida de legitimidad de los partidos políticos, el declive en los niveles
de identificación partidista, la creciente volatilidad y la disminución en
la participación política (Andeweg, 1996; Paramio, 1999).
En la siguientes páginas se va a reflexionar sobre algunas de las críticas
que se han realizado a la democracia representativa y los modelos de
superación de las que se han detectado como sus limitaciones. Al igual
que en las páginas precedentes, nos vamos a centrar en el calificativo
“representativa” desde la asunción de que éste es uno de los diferentes
conceptos que pueden ser aplicados a la democracia. El análisis va a
ser realizado siguiendo el mismo esquema que en la primera parte. Es
decir, las diferentes discusiones teóricas se van a agrupar en función de
las distintas dimensiones que hemos utilizado como caracterizadoras
del concepto de representación política. Si bien seguimos siendo conscientes
de que dichas dimensiones se entrecruzan entre sí —además de
que se refuerzan entre ellas en sentido tanto positivo como negativo—
y que por tanto es difícil en términos reales diferenciarlas, consideramos
que es un esquema eficaz en términos analíticos con el objeto, sobre todo,
de ordenar el debate. Algunas de las críticas que agruparemos en función
de las dimensiones de la representación utilizadas están (también)
dirigidas a cómo los partidos políticos han desempeñado tradicionalmente
sus funciones en el interior de la democracia representativa. Se
han señalado las crecientes dificultades de los partidos políticos para integrar
los diferentes proyectos y demandas presentes en la sociedad; para
integrar y mantener las lealtades; su tendencia a situarse en escenarios
autorreferenciales; su dependencia de los recursos económicos públicos;
en definitiva, el progresivo alejamiento entre ellos y los ciudadanos, con
el consiguiente crecimiento de los fenómenos de desafección política.
Todo ello tiene efectos en la legitimidad del sistema, si bien no se está
en un escenario de desaparición de esos mismos partidos (Montero y
Gunther, 2002: 16-17). Los partidos políticos son agentes esenciales en
la concreción de la representación política y también en algunas de las
críticas que se realizan a la democracia representativa. Pese a ello, y en
concordancia con los objetivos del proyecto de investigación, el análisis
que se realizará en las siguientes páginas no se centrará en este tipo de
organizaciones.
1. La representación como representatividad: límites y propuestas
De forma habitual, la discusión de la relación entre representación y
representatividad ha estado presente en todos los análisis sobre los sistemas
electorales. Al establecer la diferenciación entre el resultado de
las elecciones y la composición del cuerpo electoral, se han señalado las
disparidades entre voluntad de la mayoría y voluntad del conjunto de
electores. Mientras que el principio mayoritario potenciaba la gobernabilidad
en detrimento de la representatividad, el proporcional podía
dificultar la primera, pero asegurar en mayor medida la representación
de los diferentes cleavages presentes en la sociedad, cuestión ésta especialmente
relevante en contextos multinacionales o multilingües (Linz,
1998: 28). Se asume que la composición —de los legislativos— va a
condicionar la actividad de estos órganos; que la acción fundamental de
los parlamentos va a ser transmitir las diferentes opciones de los electores
y que la tarea de los legislativos no es gobernar, sino debatir y controlar
la acción del gobierno. En consecuencia, el principio de la mayoría será
adecuado como instrumento de decisión y de acción, pero no lo será en
cuanto mecanismo de representación de las minorías (Pitkin, 1985: 69-
70). En oposición, los tipos proporcionales serían una de las garantías
para asegurar que “las principales subculturas estén representadas en el
Parlamento en forma más o menos equitativa según su peso numérico”
(Dahl, 1989: 111) y para facilitar, en consecuencia, la estabilidad del
sistema al fortalecer la inclusión.
La segunda vertiente a que remite la dimensión de representación en
cuanto representatividad, como ya se ha mencionado, es a las características
de los representantes. El cuestionamiento del principio de igualdad,
en la disputa del poder consustancial al pluralismo, y de la neutralidad etnocultural del Estado liberal (Kymlicka, 2003: 76-77), el desarrollo
de los estudios feministas y la relevancia de los planteamientos multiculturalistas,
hacen que esta cuestión se haya convertido en un tema
central en las discusiones sobre la calidad de la representación política.
La construcción de la representación tradicionalmente se ha llevado a
cabo a través de los partidos políticos y buscando que trasladase, en
mayor o menor grado, a los órganos representativos las creencias y preferencias
de los ciudadanos. Ahora se argumenta sobre la necesidad de
construir la representación considerando, también, la dimensión simbólica;
la que podríamos llamar dimensión de la empatía —en el sentido
de ponerse en el lugar del otro y poder identificar mejor sus ideas en
relación a ciertos temas—; y, finalmente, asegurar la defensa efectiva
de los intereses de los grupos más desfavorecidos, así como la presencia
de todos los segmentos presentes en la sociedad (Phillips, 1999: 241-
247). En términos genéricos, la elaboración de partida se sustenta sobre
la idea de que el modelo democrático representativo liberal no asegura
la igualdad política, al tiempo que no ha sido neutral en el tratamiento
de los diferentes grupos e individuos presentes en la sociedad. El modelo
liberal —y sus construcciones políticas— ha identificado, además, igualdad
con uniformidad. El resultado es que se ha excluido tradicionalmente
a los grupos más desfavorecidos del sistema y se han ignorado —como
mínimo— los valores e intereses colectivos de los segmentos minoritarios
a favor de los valores e intereses de la mayoría (Requejo, 1999: 306-307;
Kymlicka, 2003: 73-80). Se trataría no tanto de reproducir exactamente
a la sociedad como de expresar de la forma más cercana posible lo que
quiere ser representado. Desde esta perspectiva se aseguraría la mejor
aproximación a la participación de cada persona en la gestión de los
asuntos públicos (Agacinski, 1998: 166).
La que ha sido denominada como política del reconocimiento, política de la
identidad o política de la presencia (Lukes y García, 1999: 3; Phillips, 1999:
248) tiene que ver con la dimensión simbólica de la representación. En
la medida en que se garantiza la igualdad a los grupos más desfavorecidos
se consigue tanto que las decisiones sean más inclusivas como que
las respuestas estén más acordes con las demandas de la población. El
resultado es una mayor legitimidad del sistema. El planteamiento es
que, en la medida en que los órganos representativos estén más cercanos
a las características de la sociedad y se potencie la presencia de los
sectores desfavorecidos, se logrará, en primer término, incrementar la
participación y la implicación de esos grupos en el proceso decisional,
lo que redundará en incrementar la legitimidad del sistema (Young,
2000: 140-142; García, 2001: 224). En segundo término, se potenciará
la comunicación vertical ya que, según puede considerarse, en la medida
en que los grupos dominantes han desatendido históricamente las
demandas de los sectores más desfavorecidos éstos han visto afectada su
confianza en el proceso y contenido decisional. Si se potencia la presencia
real de dichos grupos en los órganos representativos, los integrantes de
los mismos considerarán que sus demandas serán mejor atendidas; se
aseguraría que los ciudadanos se involucraran más en la gestión de los
asuntos públicos; se potenciaría la comunicación vertical y horizontal y
ello redundaría, por tanto, en una mayor transparencia y accountability;
facilitaría la receptividad de los representantes; y, todo ello, incidiría de
forma positiva en la legitimidad del sistema (Baubök, 1999: 160-167;
Phillips, 1999: 240-242).
Finalmente, fomentar la presencia de representantes de dichos
sectores en las instituciones contribuirá fuertemente a potenciar la
comunicación horizontal entre los mismos representantes. La explicación
proviene del hecho de que determinados issues pueden no estar
presentes en la agenda, a pesar de ser cuestiones relevantes para
ciertos grupos. Aun cuando esos temas no estén en la agenda, es más
probable que los representantes puedan tener un conocimiento sobre
ellos que les permita tanto considerarlos relevantes como realizar una
tarea de deliberación sobre dichos contenidos. Ya que es imposible que
todos los temas estén presentes en la discusión pública durante la fase
previa a las elecciones, lo más probable es que sobre algunos de ellos
los representantes tengan que guiarse en el proceso deliberativo y decisional
de acuerdo a su propio criterio. Este proceso será facilitado
—se realizará con mayor empatía— si los representantes tienen una identificación
más estrecha con los grupos más desfavorecidos (Phillips, 1999:
245; Navarro, 2002: 173-175).
En contra de los presupuestos del modelo democrático representativo
liberal, se argumenta que el reconocimiento de los derechos políticos individuales
es insuficiente para asegurar que todos los individuos pueden
participar en igualdad de condiciones en la disputa por el poder. Sobre
todo, es incapaz de asegurar la representación igualitaria de las diversas
corrientes presentes en la sociedad (Kymlicka, 1999: 135-139; Baubök,
1999: 162-163). Pese a las críticas recibidas —fundamentadas sobre el
peligro que estas ideas implican para el mantenimiento del orden legal y
para asegurar la igualdad individual (Tully, 1995: 40-45; Badillo, 2003: 65;
Sartori, 2001: 61-122)—, estos planteamientos propugnan que no existe
contradicción entre asegurar la igualdad y potenciar una diferenciación
en el tratamiento de grupos. Al contrario, el tratamiento diferenciado
posibilitará la participación e inclusión de los segmentos tradicionalmente
marginados (Young, 1996: 120-125; Phillips, 1999: 249-251), así como
potenciará el desarrollo de comportamientos cooperativos y la estabilidad
del sistema, incluso en su dimensión de unidad territorial (Rotchild
y Hartzell, 2002: 47-50; Safran, 2002: 42-43). Sin embargo, también
se ha referido que el reconocimiento —incluso institucionalizado— de
la diferencia en el interior de una unidad territorial predeterminada
termina por trasladar la dinámica del reconocimiento y el tratamiento
diferenciado a los niveles inferiores y no resuelve el conflicto subyacente
en términos de legitimidad (Dietz, 2002: 218-219).
La cuestión relevante es, entonces, establecer cuáles son las características
políticamente importantes para la selección de los representantes y
que éstos satisfagan, en esta cuestión, el principio de representación en
cuanto representatividad; cuestión más compleja si se asume que dichas
características son mudables en función del tiempo y del espacio (Pitkin,
1985: 93). Una forma de superar esta crítica es argumentar que la selección
de dichos representantes no se debe plantear en términos de intereses de
grupo sino en función de puntos de vista compartidos (Young, 2000: 135-
145). En cualquier caso, es ésta una cuestión no totalmente resuelta, como
tampoco lo está el hecho de si los representantes responden únicamente
ante el grupo que representan o si los representantes de esos grupos han de
pertenecer exclusivamente al mismo segmento que representan (Kymlicka,
1996: 202-210). Las demandas de reforma se vertebran sobre la necesidad
de reconocer una ciudadanía diferenciada que compatibilice la individualidad
—y el reconocimiento de los derechos políticos sobre dicho planteamiento—
con el pluralismo nacional, étnico o cultural (Young,
1996: 100-102; Tully, 1995: 189). Se defiende que ello redundará en el
fortalecimiento de la estabilidad y la legitimidad del sistema, también en
términos territoriales (Rotchild y Hartzell, 2002: 47-50; Safran, 2002: 42-
43; Kymlicka, 2003: 120-166). La instrumentación práctica de estas ideas
ha de implicar reconocimientos en términos de diferenciación cultural o
de autogobierno. Ello con el objeto de lograr que se produzca tanto un
reconocimiento simbólico de la diferencia como un ejercicio práctico en
términos políticos de la diversidad y se evite lo que ha acontecido hasta
la actualidad: la marginación de los grupos desfavorecidos, la uniformidad,
la negación de la diferencia y la asimilación de la diversidad (Tully,
1995: 185-190).
¿Cómo instrumentar estos planteamientos en términos prácticos? Se
ha argumentado que las peticiones de reconocimiento de la diferencia
son diversas dependiendo de las características de los propios grupos.
Mientras que las demandas de los movimientos sociales son de carácter
transitorio, en la medida en que se relacionan con la obtención de
un objetivo concreto, las de los movimientos nacionalistas, feministas,
de inmigrantes o de las comunidades indígenas tienen un objetivo de
permanencia. Además, mientras que algunos grupos persiguen un integración
política de carácter igualitaria —feministas o inmigrantes—,
los movimientos indígenas o nacionalistas demandan una diferenciación
política con base territorial (Requejo, 1999: 312-314; Offe, 2001: 12-20).
En términos generales, las propuestas defienden la solución del déficit
representativo actual mediante la introducción de cuotas en las instituciones
representativas y de modelos estatales institucionalizados a través
de federalismos multinacionales (Baubök, 1999: 173-184; Máiz, 2001: 94).
Este sistema —instrumentado por algunos partidos en su interior o
defendido en sus programas electorales o en políticas concretas— implicaría
incrementar las probabilidades de que integrantes de estos grupos
accediesen realmente a cargos públicos y permitiría que ejercieran prácticamente
derechos individuales de ciudadanía, tales como ser representantes
o desempeñar cargos públicos (Phillips, 1999: 252; Aguiar, 2001: 28-30).
La introducción de la modalidad de cuotas puede suponer el establecimiento
de segmentaciones entre el electorado; asegurar la paridad en el
establecimiento de las listas electorales —ésta sobre todo para asegurar la
presencia de las mujeres—;3 diseño de circunscripciones diferenciadas, etc.
(Martínez, 2000: 140; Aguiar, 2001: 30). La propuesta global supondría
que en los órganos representativos estuviesen representados de forma
permanente grupos con características culturales diferenciadas y con
una determinada base territorial. Estos grupos, además, deberían tener
reconocido el derecho al autogobierno. Junto con ello, los segmentos que
no tuviesen un sustrato territorial, pero que hubiesen estado sometidos a
discriminaciones, tendrían una presencia temporal en los mismos órganos
representativos. Esta discriminación positiva no permanente permitiría
actuar en contra de la marginación y a favor del logro real de la igualdad
política (Kymlicka, 1996: 136-150). La institucionalización de modelos
estatales organizados sobre la pluralidad favorecería la tolerancia y la
igualdad, al mismo tiempo que garantizaría los derechos de todos los
ciudadanos y minorías (Máiz, 2001: 94). Finalmente el objetivo podría
ser el diseño de institutions for political reconciliation que posibilitasen una
mayor igualdad efectiva en el proceso de toma de decisiones y lograr
que todas las opiniones e intereses fuesen adecuadamente expresados,
organizados y representados (Dahl, 1973: 18-25).
2. La acción del representado: la representación como receptividad
Señalábamos de forma previa que la representación se construía a partir
de la relación que se establece entre ciudadanos y políticos. Uno de los
escenarios en los que se vertebra ese esquema relacional se articula sobre
las señales emitidas por los ciudadanos y las políticas instrumentadas,
correspondencia denominada como receptividad. Como se ha referido,
unos representantes demostrarán su receptividad si ponen en marcha
las medidas percibidas por los ciudadanos como óptimas.
Las líneas de análisis que vamos a considerar en este apartado son las
que se orientan a destacar los límites de algunos instrumentos clásicos de
la representación política en su vertiente de receptividad. En concreto,
aquellos mecanismos que permiten que los ciudadanos hagan llegar sus
demandas a los políticos; los instrumentos que posibilitan la participación
de los ciudadanos en el proceso de conformación de los órganos
que toman las decisiones; la propia elaboración de la decisión, así como
el proceso mediante el cual se discute y se llega al acuerdo de qué disposición
se va a tomar (o no). Es decir, veremos los límites y críticas a los
mecanismos que tradicionalmente han sido utilizados por los ciudadanos
para hacer llegar sus peticiones a los representantes —las fórmulas
de participación política como el voto, la firma de escritos, manifestaciones,
etc.— y las propuestas alternativas para mejorar la participación
de la población en la configuración de quiénes serán los representantes
y, sobre todo, el proceso de toma de decisiones.
Uno de los principios que caracterizaría a la democracia representativa
sería la elección de los representantes a intervalos regulares (Manin, 1998:
90-94). Los comicios electorales se configuran como el mecanismo por
antonomasia a través del cual se vertebra la participación de la ciudadanía
en la gestión de los asuntos públicos. Ya se han referido de forma previa
ciertas ventajas e inconvenientes que las diversas modalidades de sistema
electoral tienen en cuanto instrumentos de conversión de las preferencias
de la sociedad en puestos de representación política. Algunos sistemas
electorales —o elementos concretos de los distintos modelos— generan
disfunciones en la concreción de lo que ha sido denominado como
dimensión descriptiva de la representación. Como se ha analizado, los
sistemas mayoritarios dificultan la conversión de las diferentes tendencias
presentes en la sociedad a puestos de representación, de forma que
los electores que se orientan por partidos minoritarios tienen menos
incentivos para participar en el proceso electoral. Incluso los modelos
proporcionales tienen disímiles niveles de desproporcionalidad ya que
el modelo elegido, el tamaño de la circunscripción, la barrera electoral
son, entre otros, elementos que influyen en la proporcionalidad. La primacía
de la búsqueda de gobernabilidad y estabilidad del gobierno son
variables que influyen, negativamente, en el diseño de una democracia
que posibilite una mayor participación de la ciudadanía en la gestión
de lo público.
Otro conjunto de críticas, y de propuestas, que se han realizado al modelo
representativo se construyen sobre la premisa de que hay que explorar
nuevos mecanismos que posibiliten que los ciudadanos se involucren de
forma activa en el proceso de toma de decisiones. Son las que pueden ser
agrupadas genéricamente como defensoras de una democracia participativa
(Held, 1996: 306-318). Parten de la consideración de que el voto no es
un instrumento de participación suficiente, ni tampoco la modalidad más
eficaz para influir en el proceso político. La constatación de esta realidad
estaría en la base de la extensión de fenómenos de desafección política
y de incremento de la separación entre representantes y representados.
Simultáneamente, la consideración del voto como herramienta insuficiente
de participación (Putnam, 2002: 46) e influencia habría fomentado
las demandas de que es necesaria una nueva forma de participación política
más directa, independiente e igualitaria (Kitschelt, 2001: 364). De
esta forma, las limitaciones de los mecanismos representativos existentes
habrían fomentado las solicitudes para contar con nuevas herramienLA
tas de participación política (Subirats, 2001: 33-34). Desde otra perspectiva,
las demandas de formas de intervención política complementarias
responderían a la activación de la subpolítica en contraposición con la
inmovilidad evidenciada por las instituciones gubernamentales, por
la política, de forma que “la constelación política de la sociedad industrial
se está haciendo apolítica, mientras que aquello que en el industrialismo
era apolítico está deviniendo político” (Beck, 1997: 34).
Los planteamientos de la democracia representativa se construyen
sobre la idea de que los individuos son agentes que actúan por interés y
el gobierno es el encargado de controlar y regular los diversos y distintos
intereses. En oposición, la democracia participativa parte de la consideración
de que los individuos son ciudadanos que se autogobiernan mediante
el diseño de instituciones que posibilitan la participación de la ciudadanía
en la formulación de la agenda, el proceso deliberativo, la legislación y la
instrumentación de las políticas. La participación provoca que los individuos
se conviertan en ciudadanos, incrementa su nivel de compromiso con
los demás (Barber, 1984: 267-307), facilita la consolidación democrática,
favorece la resolución de los conflictos al interior de la democracia (Subirats,
2001: 39), crea y fomenta (o viceversa) el capital social (Putnam,
2002: 201-202). La legitimidad de los modelos democráticos actuales
—en los que tienen plena vigencia la libertad negativa y los derechos
individuales— sólo puede asegurarse con la participación de los ciudadanos
que se comprometen en un proyecto común y se sienten vinculados
con el resto de las personas (Taylor, 1999: 146-147)
Estos planteamientos han recibido diferente tipo de críticas. Unas
articuladas sobre lo que se considera es su excesivo carácter idealista al
construir su existencia en función de las denominadas virtudes cívicas de
los individuos (Fiorina, 2002: 527-540; Subirats, 2001: 38) y que destacan
como significativo inconveniente el hedonismo, el relativismo de valores
y el esquema individualista en el que se desarrolla la vida de los ciudadanos
occidentales (Siedentop, 2000: 47-63). Otras, argumentando que la
participación no dota de valor añadido al proceso de toma de decisiones
y debilita, por el contrario, los fundamentos de las instituciones representativas
(Subirats, 2001: 37). También se ha destacado que cualquier
proceso deliberativo precisa de la participación efectiva (y física, cara
a cara) de un elevado número de individuos y asociaciones si lo que se
pretende es que la política no se convierta en “más estridente y menos
equilibrada” o “si nuestra concepción de la política y la democracia es
más amplia que una defensa de intereses estrechos” (Putnam, 2002: 462
y 465). Sin embargo, la mayoría de argumentos que defienden la democracia
participativa no patrocinan una sustitución radical y un abandono
de los mecanismos representativos (Brugué y Gallego, 2001: 58). Más bien
propugnan el desarrollo de una serie de procedimientos que posibiliten
la participación más efectiva de los ciudadanos, que sean complementarios
con las instituciones representativas y que incorporen medidas que
protejan a los ciudadanos, considerados individualmente, y a las minorías
(Barber, 1984: 270-300). En este sentido, desde los planteamientos que
defienden una mayor representatividad de las instituciones, también se
incide en que es preciso en los nuevos modelos participativos guiarse
por los procesos de permeabilización social y fortalecimiento de la
presencia de los sectores más desfavorecidos tradicionalmente. Con ello se
lograría además una mayor legimitidad del sistema, tanto por el recurso
a prácticas participativas —pues éstas logran involucrar a los sectores
sociales más afectados por las decisiones— como por seguir principios
más acordes con la realidad social (Young, 2000: 5-6).
Son muchas las proposiciones concretas que se realizan sobre cómo
—y en que ámbitos— ir introduciendo los mecanismos de la democracia
participativa, bien en el ámbito local y la elaboración de presupuestos, bien
en el diseño de una política concreta, bien en la administración pública
(Font, 2001). Otras propuestas se han orientado a utilizar las posibilidades
que ofrece el uso de la técnica y que han sido denominadas democracia
electrónica. Se argumenta que con el recurso a la telemática es posible que
los ciudadanos sean consultados de forma directa y expresen su opinión
sin necesidad de la intermediación que realizan los representantes (Cairo,
2002). Con ello se potenciaría el debate y el intercambio de información
sin que se produzca tampoco ninguna mediatización por parte de los
medios de comunicación de masas o de cualquier otro actor (Castells,
2001: 179-180). Los cuestionamientos más sustantivos a estas propuestas
se refieren a la dificultad para que todos los ciudadanos accedan a
los conocimientos que el proceso de toma de decisiones de los complejos
estados actuales precisan (Sartori, 1999: 5-6) y a la calidad del proceso
colectivo de reflexión y comunicación (Cotarelo, 2002: 11; Putnam, 2002:
458-473). Otros argumentos insisten en que estos instrumentos priorizan
la búsqueda de públicos más globales mediante la teatralización de la
política sin asegurar el acceso igualitario de individuos y países ni a las
nuevas tecnologías ni al poder (Nye, 2003: 86-105).
Si bien los planteamientos que siguen son complementarios para los
modelos denominados como democracia participativa, un tercer bloque
de argumentación se construye no tanto sobre cuáles son —y en qué ámbitos—
los mecanismos que posibilitan la participación de los ciudadanos
en la gestión de los asuntos públicos, como en el proceso y la calidad de la
discusión pública que acontece (o debe acontecer) cuando se instrumenta
(o no) una decisión (Fearon, 2001: 130-160). Se constata que hay un crisis
de legitimidad del sistema y se argumenta que la explicación de la misma
hay que encontrarla en la tecnificación de la política que ha provocado
la exclusión de la ciudadanía del debate público. Cada vez más un mayor
número de cuestiones se ha sustraído de la discusión pública, lo que ha
provocado tanto la despolitización de la ciudadanía como la crisis de
legitimidad. Se constata, prácticamente en la mayoría de modelos representativos
tradicionales, una disminución de la participación ciudadana
en las elecciones, pero también en los partidos, en los sindicatos, en las
iglesias, esto es, en algunos de los espacios donde se generaba, en esos
contextos nacionales, capital social y que propugnaban la solidaridad con
los demás. Se argumenta que ese proceso (que se refuerza mutuamente)
se ha acompañado de un crecimiento de formas de vinculación social
más individual y menos sólida, hecho que puede dificultar la consecución
de objetivos de naturaleza colectiva. Esta privatización del capital social
podría provocar un socavamiento de los mecanismos tradicionales de
participación política de forma que
podríamos describir esta tendencia presentándola como la transformación
de una política que requiere capital social en otra profesionalizada que
recurre a los medios de comunicación. Una de sus consecuencias sería
una reducción de las posibilidades de deliberación directa por parte de
los ciudadanos y de encuentros cara a cara entre personas discrepantes
(Putnam, 2003: 648).
La propuesta genérica para evitar estos escenarios se articula sobre la
necesidad de incidir en la comunicación entre los distintos niveles de
la vida política y llevando el debate desde el ámbito de las denominadas
esferas del poder al espacio público. Sólo así será posible repolitizar a la
ciudadanía y reforzar la legitimidad del sistema (Lukes y García, 1999:
3-5). El énfasis se construye sobre la necesidad del debate, de forma que
este conjunto de ideas recibe el nombre genérico de democracia deliberati692
va. Se ha establecido una diferenciación entre poder comunicativo y poder
administrativo, de modo que la
influencia de las opiniones que compiten en el espacio público político y el
poder comunicativo formado conforme a los procedimientos democráticos
en el horizonte de ese espacio público, sólo pueden tornarse efectivos si,
sin intenciones de conquistarlo, operan sobre el poder administrativo para
programarlo y controlarlo (Habermas, 1998a: 148),
de forma tal que los ciudadanos puedan intervenir decisivamente en la
conformación de la decisión y de la voluntad manteniendo simultáneamente
la legitimidad del sistema.
El objetivo es que todos los afectados por una decisión —o sus representantes—
han de involucrarse en el proceso que conducirá a la misma,
de forma que el debate abarque a gobierno y ciudadanos y se produzca,
igualmente, en el interior del propio gobierno (Stewart, 2001: 78). La
deliberación favorece la educación y la tolerancia de los ciudadanos.
Hace que sea necesario que se justifiquen las demandas, provoca que
las decisiones sean mejores en términos de justicia distributiva y que se
llegue a amplios consensos sobre las disposiciones. Con ello se legitiman
las decisiones y se incrementa la calidad de la democracia, si bien
la legitimidad no está tan relacionada con el producto final como con el
propio proceso de deliberación (Cohen, 2001: 249-250). Con las prácticas
deliberativas el consenso es más factible que el conflicto ya que facilita
el desarrollo de planteamientos cooperativos, la confrontación dialéctica
de diferentes conceptualizaciones sobre el interés general y el bien común.
Se defiende que el proceso de discusión establecerá finalmente un orden
en las preferencias y que la comunicación intrínseca a la deliberación se
guiará en ausencia de la manipulación (Cohen, 2001: 244-248). Pero esta
idea ha sido criticada en la medida en que se considera que no es posible
garantizar que la manipulación no esté presente en el proceso deliberativo
(Maravall, 1999: 156-157) o que la deliberación puede provocar que la
ciudadanía defienda opiniones que no corresponden con sus intereses
(Przeworski, 2001: 184-189). Sobre todo será necesario vertebrar mecanismos
que impidan que, al igual que ha acontecido históricamente, la
opinión y los intereses de los grupos más desfavorecidos o minoritarios
queden sistemáticamente marginadas (Young, 2000: 7-20).
En el ámbito de lo que se denomina como democracia deliberativa se
han realizado diferentes propuestas concretas sobre cómo generar ese
espacio común donde se debaten cuestiones de interés y se llega a una
decisión. Algunas de ellas defienden la realización de encuestas de opinión
deliberativas que tendrán como objetivo proporcionar a los decisores
políticos el sentir de la población ante cuestiones concretas. Otras son
modalidades diferenciadas que propugnan la conformación de grupos de
ciudadanos —minipopulus— que realizan un proceso deliberativo durante
un periodo de tiempo y que llevan a cabo propuestas sobre políticas
concretas (Stewart, 2001: 79-91; Dahl, 1992: 408).
3. La representación como rendición de cuentas
Una de las principales críticas que se vierten sobre el modelo representativo
se fundamenta en la dimensión de la accountability. En su vertiente
horizontal, las prácticas políticas desvirtúan en numerosos escenarios la
efectividad de los diseños institucionales. En el siglo XIX, por ejemplo,
algunos autores como Bentham defendieron la necesidad de establecer
un amplio sistema de controles sobre las instituciones —sobre sus detentadores—
que evitase el abuso de poder, lo que se fundamentaba sobre
todo en su convencimiento de que los políticos tendían a comportarse
primando sus propios intereses egoístas (Colomer, 1991: 16-20). Así
se defendía, entre otras, la necesidad de controlar a los gobernantes
mediante la publicidad de todas las acciones de los políticos y de hacer
responsable de cualquier decisión de un funcionario público a su superior
jerárquico. El objetivo era tanto posibilitar la participación de la ciudadanía
en la designación de los gobernantes como el control de la misma
sobre su destitución (Moreso, 1992: 365-366), destacándose con ello que
el sólo diseño institucional de poderes y controles no era suficiente para
hacer efectiva la rendición de cuentas por parte de los detentadores de
cargos públicos. Más recientemente se han propuesto mecanismos que
posibiliten que los legislativos sancionen al ejecutivo por no poner en
práctica adecuadamente sus decisiones o que el judicial pueda criticar
al legislativo si las leyes elaboradas no se ajustan a los textos constitucionales
(Pettit, 1999: 301). Estas cuestiones son especialmente relevantes;
algunas de ellas serán analizadas en el proyecto de investigación, si bien
en estas páginas nos centraremos en la rendición de cuentas en su vertiente
vertical.
Si el poder reside en el pueblo, éste debe de contar, también, con los
instrumentos precisos para la exigencia de tal rendición de cuentas. “El
demos debe ser el único que cuente con la oportunidad de resolver cómo
se ordenarán, dentro del programa de acción, las cuestiones que deben
decidirse mediante el procedimiento democrático” (Dahl, 1992: 140).
Y dentro de esas puntos también se incluyen las condiciones y mecanismos
a través de los cuales delegará su autoridad, así como los procedimientos
a los que recurrirá para el control de la delegación y del programa
de acción (Dahl, 1992: 141). Como hemos visto, el procedimiento por
antonomasia en el modelo representativo para realizar la delegación
—para dotar de autoridad— se concreta en las elecciones. Éstas son el
instrumento clásico de participación ciudadana en la designación de
quienes han de ser sus representantes y, por ende, la forma tradicional
de involucrarse en el proceso de toma de decisiones. Pero los comicios
electorales, como se ha referido, presentan una importante vertiente en
cuanto mecanismo de rendición y exigencia de cuentas. En las elecciones,
los ciudadanos pueden realizar un voto de carácter prospectivo, pero
también retrospectivo, evaluando la acción de sus representantes durante
el periodo inmediatamente anterior.
Una de las primeras cuestiones que relaciona accountability con elecciones
remite a la existencia —de forma previa a los comicios— de un programa
electoral. Mediante las elecciones se establece un contrato entre votantes y
representantes que se configura sobre la base del cumplimiento de dicho
programa político. El, habitualmente, escaso nivel de conocimiento de
la ciudadanía sobre los contenidos de los programas electorales de los
partidos en competición4 y las cercanías ideológicas y programáticas de
los partidos políticos son argumentos a los que se recurre para señalar
que, cada vez más, las formaciones políticas “acuden a la masa de temas
disponibles en el mercado libre para entresacar de ellos los presupuestos
pragmáticos de su ulterior existencia” (Beck, 2000: 41), perdiendo por
el camino también su vertiente utópica y transformadora.
Con independencia de lo precisado, el programa electoral configura el
simbolismo del contrato entre políticos y ciudadanos. Y su existencia nos
introduce en el debate sobre el mandato imperativo y el sometimiento
de los representantes a la disciplina de su partido. La concepción de la
representación contenida en el mandato representativo, a diferencia del
imperativo, implica que los diputados no pueden ser obligados a seguir
instrucciones de los electores. En la idea del mandato representativo
va implícito un estilo de representación basado en la libertad de voto
del parlamentario que pasa a ser una persona de confianza que decide
de acuerdo con su propio criterio y no actúa como mero emisario de la
voluntad de sus representados. El asentamiento de los partidos políticos
en las democracias representativas produjo importantes modificaciones
en este modelo, que sin embargo no se han traducido en una revisión
exhaustiva de la teoría de la representación (Garrorena, 1991; Thomassen,
1994). Aunque es habitual que los textos constitucionales contengan
una prohibición expresa del mandato imperativo entre electores y representantes,
en la práctica éste ha sido sustituido por un mandato de facto
muy fuerte entre los representantes y las cúpulas de los partidos. Como
señalan diferentes autores, el verdadero mandato representativo es el que
liga a electores y representantes, pero este mandato está acompañado del
mandato imperativo que caracteriza la relación entre los representantes
y las cúpulas de su partido (Garrorena, 1991; Porras, 1994).
La denominada independencia de los diputados en su actividad
parlamentaria se refleja, en la práctica, en cuestiones como la disciplina
de voto en el seno de los grupos parlamentarios. En el modelo de
representación de partidos, la independencia del diputado se sustituye
por la disciplina de voto, que garantiza el comportamiento coordinado
de los diputados de un mismo grupo. Se argumenta que la cohesión del
partido es fundamental para posibilitar el cumplimiento del programa
del partido que gana las elecciones, al mismo tiempo que disminuye la
incertidumbre en los electores respecto de la instrumentación efectiva
de las promesas realizadas por dicha formación en el momento de la
campaña electoral. Si la autoridad del partido sobre el representante no
existe, entonces los electores no tendrán capacidad para influir sobre el
contenido de las políticas y exigir la rendición de cuentas (Thomassen,
1994: 251). Igualmente se ha destacado que, sobre todo, los sistemas
parlamentarios precisan de una condición necesaria tal como es la disciplina
de los partidos (Sartori, 1994: 112).
Esta idea nos remite a una segunda vertiente de análisis: la que se
establece entre el nivel de correspondencia entre promesas electorales
y decisiones de los representantes. En la medida en que el programa
electoral es identificado como un contrato entre representados y repre696
sentantes, éstos deben sujetarse en sus acciones a los contenidos establecidos
en dicho programa. El argumento en contra de este presupuesto
se fundamenta sobre el hecho de que, cuando un individuo accede a
un puesto de representación, lo hace también al conocimiento de una
mayor información. La misma puede desaconsejar la instrumentación
de medidas que habían sido propuestas durante la fase de campaña
electoral (Maravall, 1999: 159-160). A la vez, también es factible considerar
que el contexto nacional o internacional haya experimentado
un proceso de cambio importante que también haga desaconsejable la
puesta en práctica de promesas electorales (Manin, Przeworski y Stokes
1999: 38-42). Finalmente, nos encontramos en escenarios donde no hay
correspondencia entre las políticas que se defendieron durante la fase
previa a las elecciones y las que se echan a andar y/o se defienden una
vez concluido el proceso electoral (Stokes, 1999: 98-103).
El proceso de toma de decisiones se puede ver, por tanto, sometido a
la tensión entre responsabilididad y receptividad (Sartori, 1992: 230-236).
El ejercicio del poder de forma responsable puede llevar a la puesta en
práctica de medidas que estén en contradicción con lo que se prometió,
generando un escenario en el que no hay ningún mecanismo (excepto si
consideramos como tal las elecciones posteriores) para asegurar que la
decisión del elector sea respetada (Stokes, 1999: 110). Pero, incluso en
este esquema, los electores no están exentos de verse influidos por ciertos
factores, como un determinado tipo de liderazgo por ejemplo, que los
hagan cambiar de opinión. Esto es, incluso en el supuesto de una promesa
electoral muy específica y conocida por todos los votantes, pueden
verse sometidos a un proceso —comunicativo, por ejemplo— destinado
a modificar su opinión. De hecho, los políticos cuentan con un margen
de acción relevante que les permite manipular la opinión de los ciudadanos
para lograr un mayor margen de acción en sus políticas (Maravall,
1999: 156-157; Stokes, 2001: 161-178). Por otra parte, con la que se ha
denominado complejización de las decisiones en el ámbito público se
ha ido produciendo una disminución en la cantidad y calidad de la información
que se transmite a los ciudadanos, al mismo tiempo que una
disminución en la transparencia de los órganos del Estado. Simultáneamente
ha ido aconteciendo una creciente disociación entre gobernantes
—electos y legitimados a través de las urnas— y niveles administrativos,
los cuales no se encuentran legitimados, si bien condicionan las
decisiones (Porras, 1996: 22-23).
Se ha insistido en que, en la medida en que los representantes se
guíen por la búsqueda de medidas populares, por la satisfacción de
intereses particulares, por los escenarios inmediatos, sin llevar a cabo
un análisis prospectivo sobre las implicaciones de sus (no) decisiones y
dejen de perseguir, sobre todo, el interés general, se podrá estar ante
unos representantes que son receptivos, pero no son (o lo son escasamente)
responsables (Sartori, 1992: 230-236). Sin embargo, no puede considerarse
que haya un solo sentido de utilidad pública, de metas sociales, de
bien común: “no es intelectualmente defendible la postura según la cual
las elites de la política pública (reales o presuntas) poseen un saber moral
superior o mejores conocimientos de lo que constituye el bien común”
(Dahl, 1992: 404). Prescindir de, o debilitar los mecanismos de exigencia
de receptividad y de accountability en función de un posible criterio de
responsabilidad podría conducir a un debilitamiento del propio modelo
democrático (Dahl, 1992: 404).
Las propuestas para mejorar los mecanismos de rendición de cuentas
pasan en su mayoría por involucrar más a los ciudadanos en los procesos
de toma de decisiones. Una medida concreta sería la configuración de
redes —policy networks— constituidas por todos los sectores que pueden
estar involucrados en el diseño y puesta en marcha de una política pública
y que cubrirían un amplio abanico —creciente— de campo de actuación
(Vallespín, 2000: 132-133), tanto en ámbitos temáticos como en niveles
de gobierno (Brugué y Gomà, 1998: 17-23). Otra alternativa ha propuesto
la creación de minipopulus orientados a deliberar sobre una cuestión
específica y que al cabo de un tiempo —un año— daría su opinión, que
sería considerada como el veredicto del propio demo (Dahl, 1992: 408). En
términos generales, la mayor parte de las medidas propugnadas pueden
ser incluidas dentro de los planteamientos que defienden lo que se ha
denominado como democracia participativa y democracia deliberativa.
Estas corrientes —ya consideradas en el apartado anterior y sobre las
que no nos vamos a extender— otorgan una gran relevancia a la información
de la que disponen los ciudadanos. La rendición de cuentas exige la
publicidad de los actos y de las (no) decisiones de los representantes (Innerarity
y Canel, 2000: 347-348). Es necesario que la política sea publicitada.
Sólo con el acceso a la información se podrá contar con una ciudadanía
bien informada y que podrá participar. La publicidad de la política es
precisa para que pueda existir un público raciocinante (Habermas, 1981,
cit. en Innerarity y Canel, 2000: 348). La calidad de la accountability está
relacionada con la existencia de pluralismo informativo y de medios de
comunicación independientes (Maravall, 1999: 163; Innerarity y Canel,
2000: 350-351). A través de la búsqueda de mayor imbricación de los
ciudadanos en la definición del bien común, de potenciar su control sobre
el programa de acción política, de evitar la posible tendencia a justificar
las decisiones en función de la complejidad, de participar efectivamente
en el debate público e influir en la elección de los temas, se potenciará la
democracia (Dahl, 1992: 406). En este esquema propositivo, el acceso a
la información es esencial, como también lo es la definición de la agenda.
No en vano se ha señalado que
la definición de las alternativas es el instrumento supremo del poder […].
Aquel que determina cuál es la principal preocupación de la política gobierna
el país, porque la definición de las alternativas es la selección de los
conflictos, y la selección de los conflictos atribuye poder (Schattschneider,
1960, cit. en Subirats y Gomà, 1998: 26).
Analizar cómo se llega a la definición de la prioridad de los issues y el
papel de los medios de comunicación5 en dicho proceso es una cuestión
capital para estudiar, entre otras cuestiones, la rendición de cuentas. La
función principal de los medios de comunicación en una democracia es
proporcionar a los ciudadanos la información que precisan tanto para
controlar la acción del gobierno como para elegir entre distintas opciones
políticas (Norris, 2001). Diferentes teorías se han elaborado en un
intento de responder a la cuestión de cómo se establece la prioridad de
los temas en el ámbito de lo público y qué actores intervienen en dicho
proceso, evidentemente con una especial atención al papel de los medios
de comunicación en el mismo. Completada con apreciaciones procedentes
de la teoría del framing, de la teoría del priming, dentro de la teoría
de la agenda-setting (Canel, 1999: 192-194) se ha realizado una serie de
investigaciones cuyas conclusiones iniciales tienden a demostrar que la
agenda política se establece mediante un proceso de competición entre
políticos, periodistas y público (McCombs y Shaw, 1993).
La teoría postula que los temas a los que los medios de comunicación
conceden más atención son los que finalmente el público termina por
identificar como los problemas más importantes en el país, de forma
que se estará influyendo en las cuestiones sobre las que centrará su
control y exigencia de rendición de cuentas. Este proceso tiene también
otras importantes implicaciones. En la medida en que la opinión de
la ciudadanía influye sobre las prioridades de los gobiernos, se estará
interviniendo en el tipo de temáticas sobre las que los representantes
centrarán su acción. La influencia de los medios de comunicación se
ha destacado en la configuración de una opinión pública dominante,
dentro de lo que se ha denominado la teoría de la espiral del silencio (Noelle-
Neumann, 1974). Se ha señalado que la opinión pública realmente
es la opinión dominante, no necesariamente la mayoritaria, en la medida
en que los individuos tienden a silenciar sus propias opiniones si
perciben que éstas no coinciden con las dominantes (Canel, 1999: 195;
Martín, 2002: 183-189). Finalmente, también se ha referido que el tipo
de información que priorizan los medios de comunicación (escándalos,
corrupciones, etc.) influye en el alejamiento de los ciudadanos de los
asuntos públicos y en el incremento de la desafección política. Las denominadas
genéricamente como videomalaise theories destacan que las
estrategias comunicativas de los medios tienen efectos perversos sobre
la participación política de la ciudadanía (Sabato, 1991; Sartori, 1998)
e incluso tienen un efecto desmovilizador de cara al compromiso cívico
y al capital social (Putnam, 2002: 290-330). En sentido contrario, también
se ha argumentado que las líneas comunicativas privilegiadas por
los medios contribuyen a un mayor conocimiento de los asuntos públicos
a pesar de todo. Y ello debido a que ponen a la población en contacto
con otras realidades culturales y existenciales diferenciadas de la propia
y provocan, también, debates y reflexiones de carácter moral, incluyendo
como tales las discusiones sobre los propios contenidos de los
medios de comunicación (Tomlinson, 2001: 202-212). Por otra parte, se
ha señalado cómo internet podría contribuir no sólo a incrementar la
participación de la ciudadanía en el proceso deliberativo y de toma de
decisiones, sino también como instrumento de control del gobierno. Sin
embargo, el tipo de uso que se realiza de internet desde las instituciones
hacia la ciudadanía no está provocando una mayor implicación de la
población en los asuntos públicos, de forma que
por ahora, en lugar de reforzar la democracia a base de fomentar la información
a los ciudadanos y su participación, los usos de internet tienden más
bien a profundizar la crisis de la legitimidad política, proporcionando una
plataforma más amplia a la política del escándalo (Castells, 2001: 180).
Por último, una cuestión que afecta la rendición de cuentas es la forma de
gobierno. En el debate sobre la forma de gobierno y la eficacia en la exigencia
de rendición de cuentas, se ha argumentado que ésta se ve favorecida
en mayor grado por el sistema presidencialista que por el parlamentario.
En la medida en que en los sistemas parlamentarios está fortalecido
el poder de los partidos sobre la elaboración de las listas electorales,
que el primer ministro marca la agenda de convocatoria de elecciones,
que controla a su mayoría parlamentaria, que la moción de censura no
tiene en la práctica virtualidad y que el mismo primer ministro puede cambiar
a los integrantes del gabinete sin dar explicaciones de sus decisiones,
los procesos de control se ven dificultados. En los modelos parlamentarios,
la rendición de cuentas no es realizada directamente por los que deciden
—miembros del gobierno en un sentido amplio— y sí por los integrantes
del parlamento, por el partido que sustenta al gobierno (Laver y
Shepsle, 1999: 279-295). Se trata, así, de una rendición de cuentas por
persona interpuesta. En sentido opuesto, al presidencialismo se le considera
responsable de generar situaciones de ingobernabilidad e inestabilidad,
dificultar el procesamiento de consensos, la más probable generación
de escenarios de suma cero, la posible existencia de apoyos partidistas
diferenciados para el presidente y el parlamento. Se identifica también
que en los regímenes presidencialistas hay más dificultades para exigir
responsabilidades en la medida en que la instrumentación práctica de
las fórmulas presidencialistas se acompaña, en numerosos supuestos,
de la no reelección, al menos inmediata (Linz, 1997; Mainwaring, 1990;
Stokes, 1999; Cheibub y Przeworski, 1999).
Aun cuando, con matizaciones derivadas de la forma de gobierno, uno
de los argumentos que están presentes desde hace años en los análisis
sobre la debilidad en la exigencia de rendición de cuentas es el denominado
declive del parlamento, cuestión que ha llegado a ser un tópico
(Dahl, 1973: 395-397). Ya en el primer tercio del siglo se hablaba de una
crisis del legislativo provocada, en términos generales, por un exceso de
parlamento (Wheare, 1981: 221). En la actualidad, el concepto de crisis
sigue enmarcando cualquier reflexión sobre la institución parlamenta
ria, si bien se articula sobre otros presupuestos el origen causal de la
misma. Se arguye que la crisis del parlamento viene provocada por su
debilidad frente a otras instituciones del sistema político, en especial
frente a un ejecutivo fortalecido (Montero, 1990: 105) que acumula
funciones que correspondían antaño al legislativo. Los fenómenos de
extensión de la participación, con la consiguiente incorporación al parlamento
de intereses plurales y, en gran medida, antagónicos; la progresiva,
y cambiante, articulación de la participación política a través
de las organizaciones partidistas; la refeudalización de la política y la
globalización de esta esfera han provocado cambios transcendentes en
los sistemas políticos. Y estas modificaciones han afectado el equilibrio
preexistente, necesariamente inestable, entre los diferentes poderes que
era propugnado por el liberalismo clásico. Cuando se defiende la crisis
en la que se encuentra inmersa el parlamento se hace, en muchas ocasiones,
relativizando la transcendencia de estos cambios que han provocado
que el ejecutivo haya ido asumiendo la realización de otras funciones las
cuales, se olvida, con anterioridad ninguna institución realizaba. Ello
significaría que si bien el ejecutivo ha ampliado su campo de actuación,
este proceso no lo ha recorrido a expensas de privar al legislativo de
algunas funciones que antes desempeñaba y, de hecho, el parlamento ha
incrementado, igualmente, sus poderes y ha diversificado sus funciones,
aun cuando en relación con el ejecutivo se ha debilitado (Wheare, 1981:
223). La denominada crisis del parlamento se establece a partir de la
comparación con una institución parlamentaria que, en gran medida, es
producto de una construcción ideal. Esto es, se compara el parlamento
actual con un modelo mítico enclavado en una supuesta edad dorada del
parlamento decimonónico, en el que los parlamentarios, independientes
y generalistas, discutían de forma libre e irrestricta acerca de todas las
cuestiones de interés general y decidían con igual libertad y autonomía
de criterio (Loewenberg, 1971: 9-10). Evidentemente, el resultado de
la comparación es negativo para el parlamento actual en la medida en
que está supeditado a las directrices que le llegan desde el ejecutivo,
de las cúpulas de los partidos o de mesas de concertación y, de esta forma,
los parlamentarios sólo refrendan, disciplinadamente, lo acordado
en otras arenas.
Quienes acuden a este esquema relacional tienden a obviar que las
características de aquellos sistemas políticos eran bastante diferentes de
los actuales, entre otras cosas debido a que la mayoría de la población
no tenía cabida en los mismos. Parece, por tanto, más operativo analizar
la institución parlamentaria sin compararla con modelos ideales y atendiendo,
por el contrario, a la pregunta de si un parlamento, dentro de
un sistema político dado y en un periodo histórico concreto, cumple, y
cómo lo hace, objetivos relevantes para el sistema político (Santamaría,
1998: 14-15). La cuestión, por tanto, es establecer cuáles son las funciones
definitorias de la institución parlamentaria. Esta tarea es difícil en la
medida en que es extremadamente complejo elaborar una lista exhaustiva
de las funciones que un parlamento debe cumplir en la actualidad para
merecer tal nombre. Ello no implica que no se hayan realizado intentos
de clarificación de las funciones más relevantes, y, probablemente, la
taxonomía más aceptada sea la elaborada por Packenham: válvula de
seguridad, legitimación latente, legitimación manifiesta, reclutamiento
de la elite política, socialización de la elite política, legislativa, articulación
de intereses, resolución de conflictos, control del gobierno y de la
administración, socialización política ciudadana y atención a demandas.
Un listado de funciones que pueden, siguiendo a su autor, ser englobadas
en tres grandes grupos: legitimación, legislación y vinculación entre la
sociedad y el sistema político (Packenham, 1990: 86-89).
Como se ha mencionado, los cambios que han experimentado los sistemas
políticos de nuestro entorno en las últimas cinco décadas se han
acompañado del hecho de que el parlamento ha perdido el monopolio de
determinadas funciones y, en lo relativo a otras, comparte la ejecución con
nuevos actores. Una de las tareas de los parlamentos era la de constituirse
en foro de debate de cuestiones políticas y sociales. El desarrollo de los
medios de comunicación de masas, especialmente la radio y la televisión,
ha condicionado el ejercicio de esta función y es de esperar que lo haga
más en el futuro (Santamaría, 1998: 15). Incluso la atención a las quejas
de los ciudadanos es menos relevante que en el pasado, debido tanto a
la complejidad de las demandas que superan la capacidad y el tiempo
de los legisladores como al mayor desarrollo de la administración y a
la, en teoría, mayor cercanía de ésta con los ciudadanos (Wheare, 1981:
225-226). El fortalecimiento del ejecutivo frente al parlamento se debería
también a la fragmentación e inmovilismo de éste (Dahl, 1973: 25). El
parlamento ha dejado, igualmente, de ser la casi exclusiva instancia de
representación política. Los procedimientos neocorporativos y la expansión
de los nuevos movimientos sociales han implicado el cuestionamiento de
la capacidad y de la calidad de la representación ejercida por la institución parlamentaria. Los sistemas políticos se han incorporado a procesos
de integración al mismo tiempo que a los de globalización, todo lo cual
provoca que, cada vez más, las decisiones políticas excedan la capacidad
de maniobra de los parlamentos nacionales. La actividad política se ha
incrementado y complejizado como consecuencia de la expansión del
aparato estatal, fruto del desarrollo del Estado benefactor. No menos
importante es la evolución experimentada por las formaciones partidistas
que ha convertido a la institución parlamentaria en un parlamento de
partidos (Delgado, Martínez y Oñate, 1998: 18). Todo ello ha dejado su
impronta en la forma en la que los parlamentos realizan sus funciones
tradicionales, si bien, como se ha referido, los parlamentos
han operado siempre dentro de un margen sustancial de limitaciones.
Estas últimas podrían de hecho haber cambiado a lo largo de los años,
pero sería muy difícil justificar la idea de que la eficacia y autoridad de
las instituciones representativas se ha debilitado especialmente en los
últimos tiempos (Held, 1996: 263).
Lo que sí parece constatarse es que el parlamento ha visto transformar
la forma en la que tradicionalmente realizaba las funciones de control
de la acción del ejecutivo. Se ha ido generando un escenario que
ha sido denominado como de responsabilidad política difusa. Ésta no se
concretaría en manifestaciones parlamentarias, ya sea por el control del
partido del gobierno de la mayoría parlamentaria, ya sea por el diseño
favorecedor de la gobernabilidad de algunos instrumentos de control
(Vilas, 1978: 119). El control se sintetizaría en la posibilidad de llevar
a cabo una serie de acciones, o de generar un conjunto de escenarios,
por la oposición en el parlamento, que podrían incidir en la opinión
pública de cara a las siguientes elecciones (Montero, 1990: 121; Lledó,
2001: 145-148), lo cual también remite al papel de los medios de comunicación.
De esta forma, el parlamento habría transformado también los
procedimientos tradicionales para exigir responsabilidades al ejecutivo
y todo ello incidiría en la propia rendición de cuentas, esto es, la última
de las dimensiones de la representación política considerada.
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Recibido: 18 de septiembre de 2003.
Aceptado: 13 de abril de 2004.
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